Obstoječe fiskalno pravilo je za jastrebe, dogmatike, oportuniste

30.4.2019 / 06:08 Komentiraj
Ker ni mogoče zanesljivo vnaprej oceniti, ali država sledi fiskalnemu pravilu ali ga krši. Ne po obstoječi metodologiji.
NAROČI SE PRIJAVI SE

Nauk histerične zgodbe glede nespoštovanja skladnosti proračunskih izdatkov s fiskalnim pravilom, ki jo je zakuhal Fiskalni svet, pograbili in zlorabili pa fiskalni jastrebi in dežurni škodljivci, je v tem, da je treba fiskalno pravilo vzeti skrajno resno, ne pa ga zlorabljati za politično motivirano agendo.

Treba se je zavedati, da fiskalno pravilo temelji na (nezanesljivi) osnovi; da je dramatično odvisno od spreminjanja vhodnih podatkov; da se vhodni podatki dramatično spreminjajo z volatilnostjo napovednih ocen ključnih parametrov (proizvodna vrzel, rast BDP, stanje cikla) in z realizacijo ključnih parametrov (realizacija proračuna, izračuni BDP za nazaj).

Treba se je zavedati, da zaradi metodološko katastrofalno slabe formule in objektivno spreminjajoče se gospodarske dinamike ni mogoče z nobeno sprejemljivo mero zanesljivosti vnaprej ocenjevati, ali vlada krši točkovno zastavljeno fiskalno pravilo.

Vnaprej in za nazaj

Na osnovi zakonsko določene metodologije ni mogoče z nobeno sprejemljivo mero zanesljivosti vnaprej ocenjevati, ali neka država pravilno sledi numeričnemu fiskalnemu pravilu oz.ali ga krši. To je mogoče ugotoviti šele za nazaj — in to z nekajletnim zamikom, ko se ocene (proizvodne vrzeli) in realizacija (rasti BDP, prihodkov in izdatkov) stabilizirajo.

Napake ocene Evropske komisije glede proizvodne vrzeli za prihodnje leto so med 1 in 2 odstotnima točkama, pri BDP celo do 6 odstotnih točk. Absolutna povprečna napaka Umarjeve napovedi rasti BDP v jesenski napovedi za prihodnje leto je blizu 2 odstotni točki BDP. SURS za dve leti ali več za nazaj spreminja ocene dejanskega BDP, realizacija proračunskih prihodkov pa se za nekajsto milijonov evrov razlikuje od napovedi za prihodnje leto.

To preprosto pomeni, da fiskalno pravilo v obliki numerične formule ni primerno vodilo za oblikovanje ekonomskih politik, ker ni robustno in ker daje zelo volatilne ocene — s tem pa tudi daje povsem napačne usmeritve ekonomski politiki.

Če se ocene vhodnih parametrov numerične formule tako močno spreminjajo, da zaradi sprememb vhodnih parametrov za isto časovno obdobje lahko dajo ekonomski politiki usmeritve glede dovoljene zgornje meje izdatkov oz. višine strukturnega salda proračuna v razponu do dveh odstotnih točk BDP (ali celo več), potem takšna numerična formula pač ne more in ne sme biti ustrezno vodilo za fiskalno politiko.

Uporaba te numerične formule lahko od vlade zahteva, da zategne fiskalno politiko (zmanjša javne izdatke), ko bi jih glede na objektivna dejstva zaradi recesijskih pritiskov morala ohraniti ali celo povečati.

In obratno: vladi lahko priporoča relaksirano fiskalno politiko (torej povečano trošenje), ko bi javne izdatke glede na objektivna dejstva zaradi pregrevanja gospodarstva morala omejiti.

Napačne usmeritve pa daje tudi znotraj razpona obeh napačnih ocen. Ta numerična formula, kot je zapisana v zakonu o fiskalnem pravilu, včasih ni primerna niti za določanje fiskalne politike — namreč, ali naj bo restriktivna ali ekspanzivna —, kaj šele za njen “fine-tuning”, v kolikšni meri naj bo restriktivna ali ekspanzivna.

Tudi zato sta Marcellino & Musso (2008) po natančnem pregledu metodologij in kvalitete ocen proizvodne vrzeli na predstavitvi študije na konferenci na Eurostatu zapisala, da so ocene proizvodne vrzeli (kot osnove fiskalnega pravila) neuporabne in škodljive za strukturno analizo in za oblikovanje ekonomskih politik.

Dušan Mramor, finančni minister v času sprejemanja fiskalnega pravila, pravi, da je MF hotelo v zakon vnesti zgolj vsebinsko opredelitev, ampak so zaradi ⅔-večine za sprejem v DZ morali pristati na predlog opozicije o vključitvi numeričnega pravila. Tako je bila narejena škoda vsem prihodnjim vladam, saj je sledenje formuli pri oblikovanju fiskalne politike škodljivo.

Kako naprej?

Iz zakona o fiskalnem pravilu bi bilo najbolj smiselno izločiti omenjeno formulo in ohraniti zgolj vsebinsko opredelitev: da morajo biti javne finance srednjeročno (v celotnem poslovnem ciklu) uravnotežene (brez upoštevanja dolgoročnega zadolževanja).

Ali kot pravi kolega Dušan Mramor, ki je bil finančni minister v času sprejemanja zakona o fiskalnem pravilu: Ministrstvo za finance je hotelo v zakon o fiskalnem pravilu vnesti zgolj vsebinsko opredelitev, vendar so zaradi potrebne dvotretjinske večine za sprejem v Državnem zboru morali pristati na predlog opozicije o vključitvi numeričnega pravila (formule). S tem je bila narejena velika škoda za vse prihodnje vlade, saj je sledenje formuli pri oblikovanju fiskalne politike neprimerno in škodljivo. Potrebno je bolj preprosto pravilo, brez te metodologije proizvodne vrzeli. Ta metodologija se na akademski, konceptualni ravni sliši zelo dobro, v praksi pa je katastrofa, ker proizvodne vrzeli pač ni mogoče pravilno oceniti. Švedsko fiskalno pravilo je bistevno bolj preprosto in učinkovito. Čeprav tako kot naše pravilo temelji na dikciji izravnanosti javnih financ čez celoten poslovni cikel, pa ne uporabljajo koncepta proizvodne vrzeli. Pravilo je, da mora država v času konjunkture s proračunskimi presežki nadoknaditi toliko, kot je v času recesije potrošila več s proračunskimi primanjkljaji. [Jonathan Portes in Simon Wren-Lewis](https://onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1111/manc.12118) sta pred leti predlagala preprost in intuitiven koncept fiskalnega pravila kot “rolling fiscal target“. To pomeni petletno okno zasledovanja skupnega dovoljenega deficita in sprotna prilagajanja glede na ekonomske razmere. Iz fiskalnega pravila je treba tudi nujno izvzeti javne investicije, saj gre za naložbe, ki bodo koristile naslednjim generacijam. Če zaradi tekočih zahtev omejimo javne investicije, ki jih je najlažje porezati, bomo prizadeli bodoče generacije.

Razpon vrednosti namesto točkovne vrednosti

Glede na sedanjo sestavo DZ bo seveda težko dobiti potrebno dvotretjinsko večino za spremembo zakona, ki bi izločil sporno numerično zapisano pravilo (formulo).

Treba pa bi bilo doseči politični konsenz glede interpretacije ocen fiskalnega pravila. Fiskalnega pravila — če ga že imamo zapisanega v obliki numerične formule — že zaradi metodološke spornosti ne bi smeli uveljavljati kot točkovne vrednosti, temveč bi morali kvečjemu določiti interval, znotraj katerega bi se smeli gibati v proračunu načrtovani javni izdatki za prihodnje leto.

Ta interval pa bi moral biti dovolj širok, da bi nevtraliziral učinke napak v ocenah prihodnje proizvodne vrzeli, rasti BDP in prihodkov proračuna.

Recimo: če vzamemo samo pretekle napovedi Umarja glede rasti BDP za prihodnje leto, vidimo, da je jeseni 2015 podcenil rast BDP v letu 2016 za 0,8%; jeseni 2016 je podcenil rast BDP v letu 2017 kar za 2,0%; jeseni 2017 je podcenil rast BDP v letu 2018 za 0,6%.

Ali drugače: v obdobju 2002-18 je absolutna povprečna napaka Umarjeve napovedi rasti BDP v jesenski napovedi za prihodnje leto znašala blizu 2 odstotnih točk BDP). To pomeni, da je v proračunu za 2018 samo zaradi Umarjeve napake v oceni rasti BDP (jeseni 2017) vlada morala zaradi fiskalnega pravila skrčiti javne izdatke za 0,6% BDP oz. za 276 milijonov evrov bolj, kot je bilo potrebno glede na dejansko stanje.

Potem pa so tu (še večje) napake v ocenah proizvodne vrzeli in ocenah realizacije proračuna, ki močno povečajo celotno napako, ki izhaja iz numerične formule. Iz tega sledi, da bi moral biti interval (razpon) s fiskalnim pravilom določene zgornje meje izdatkov proračuna najmanj na ravni 1% BDP, torej okrog 500 milijonov evrov za leto 2019.

V praksi bi to pomenilo, da vladi ne bi bilo treba loviti proračunskega salda na milijon evrov natančno, temveč da je njen manevrski prostor pri določanju zgornje meje izdatkov nekajsto milijonov evrov — kar je (pri 10 milijardah proračunskih izdatkov in 20 milijardah evrov celotnih javnih izdatkov) še vedno na ravni statistične napake.

Politični konsenz

Politični konsenz bi najprej moral biti dosežen znotraj koalicije, nato na ravni dvotretjinske večine v DZ in seveda na relaciji med vlado in Fiskalnim svetom. Predstavniki enih in drugih bi se morali konstruktivno dogovoriti glede bolj fleksibilne intrepretacije ocen, ki izhajajo iz fiskalnega pravila.

To torej pomeni, da bi glede na absolutne povprečne napake ocen, ki izhajajo iz (povprečja devetih ocen) numeričnega pravila — kot so bile ugotovljene za zadnjih 15 let — bilo treba določiti interval zaupanja teh ocen +/–x% glede na točkovno oceno.

To bi bistveno olajšalo delo tako vladi kot Fiskalnemu svetu že na preventivni ravni. Fiskalni svet bi tako lahko dosegel potrebno strokovno avtoriteto in korektivno vlogo brez nepotrebnih histeričnih izpadov, s kakršnimi si v zadnjem mesecu ni naredil usluge.

Obenem pa bi na ta način vzeli veter iz jader fiskalnim jastrebom, dogmatikom in političnim oportunistom, ki so za svoje oportunistične parcialne cilje pripravljeni potopiti célo državo.


Opomba: Tekst je bil objavljen v nedeljo, 28. aprila 2019, na avtorjevi spletni strani Damijan blog pod naslovom Fiskalno pravilo je treba postaviti na nove temelje: intervalna ocena namesto točkovne. Tekst na Fokuspokusu je editiran. Objavljeno v dogovoru z avtorjem.

FOKUSPOKUS

Naročite se za 1 leto € 20,99


Z nakupom naročnine boste odklenili dostop do vseh vsebin za 12 mesecev od dneva sklenitve naročnine.


Naročilo poteka v Večerovi spletni trgovini.

Vstopite v trgovino...


Za pomoč in vprašanja nam pišite na suport@fokuspokus.si
Vam je potekla naročnina? Samo 20,99€ za 12 mesecev. NAROČI SE