Birokrati zavirajo razvoj informacijske družbe

V središču načrtov ministra Borisa Koprivnikarja je državni računalniški oblak, ki so ga na Ministrstvu za javno upravo (MJU) predstavili konec lanskega leta. Država je doslej vanj vložila že več kot deset milijonov evrov. Za preselitev poslovanja v oblak in razvoj novih aplikacij pa jih namerava še več deset milijonov.

Koprivnikar je naklonjen vlaganjem v informacijsko tehnologijo. Slovenijo želi spremeniti v “zeleno referenčno državo v digitalni Evropi”, je povedal na lanski poslovni konferenci ameriške gospodarske zbornice AmCham. Definirati jo želi kot državo, kjer je javna uprava odprta za sodelovanje s (tujimi) podjetji, ki razvijajo najsodobnejše tehnologije.

Obisk v ZDA, kamor so ju povabili s premierom Cerarjem, je še okrepil navdušenje za digitalno prenovo javne uprave, ki bi jo vodilo njegovo ministrstvo. Prišepetovalci so val navdušenja izkoristili in ga prepričali, da pod svoje okrilje vzame Direktorat za informacijsko družbo, s čimer bi postal najvplivnejši informatik.

Osebni projekti politikov nekoč

Slovenska javna uprava je v preteklosti veliko vlagala v informacijsko tehnologijo. Za državno informatiko je bil vrsto let zadolžen vladi podrejeni Center vlade za informatiko. Z ustanovitvijo Ministrstva za informacijsko družbo leta 2000 se je država intenzivneje posvetila tudi pravni ureditvi področja informacijske družbe, zlasti elektronskih komunikacij in elektronskega poslovanja. Ministrstvo je na vladni ravni vzpostavilo koordinacijo za področje informacijske družbe in zagotovilo trdne temelje za nadaljnji razvoj akademske in raziskovalne mreže. Ni pa si podredilo Centra vlade za informatiko. 

Menjava oblasti leta 2004 je prinesla korenite spremembe pri upravljanju državne informatike. Center vlade za informatiko in dvorni dobavitelji so bili za tedanjo vlado moteči. Center je ukinila in njegove pristojnosti prenesla na novoustanovljeno MJU, ki je bilo osebni projekt ministra Viranta. Vlada je tudi ukinila Ministrstvo za informacijsko družbo in poglavitni del njegovih nalog prenesla na Ministrstvo za visoko šolstvo, znanost in tehnologijo (MVZT), in sicer na Direktorat za informacijsko družbo. Del nalog je prevzel Direktorat za elektronske komunikacije na Ministrstvu za gospodarstvo, del pa Direktorat za e-upravo in upravne procese na MJU.

MJU je postalo vladni center za informatiko, s čimer je državna informatika navidez dobila večjo veljavo. Kmalu se je pokazalo, da prenos horizontalne operativne funkcije na ministrstvo ni prineslo niti uspešnejše politike informatizacije javne uprave, niti boljšega sodelovanja med ministrstvi, niti večje učinkovitosti na operativni ravni. Ministrstvo je recimo vzpostavilo portal e-uprava, ki je bil samo lupina in mu ni uspelo zagotoviti integracije informacijskih virov, potrebne za resnično delovanje procesov in storitev e-uprave.

Na drugi strani je preselitev Direktorata za informacijsko družbo na MVZT simbolično pokazala, katera sfera si je najbolj prizadevala za razvoj informacijske družbe. Njen dotedanji uspešni razvoj je namreč temeljil zlasti na računalniškem opismenjevanju, uvajanju in integraciji informacijskih tehnologij na vseh ravneh šolstva ter na uspešnem razvoju akademskega in raziskovalnega omrežja, ki je med najboljšimi v Evropi.

Osebni projekti politikov danes

Leta 2008 je nova vlada prenesla naloge Direktorata za elektronske komunikacije na Direktorat za informacijsko družbo, ki je ostal na MVZT. Od sedmih visokošolskih ministrov, ki so se v tem času izmenjali, sta imela za informacijsko družbo največ posluha Gregor Golobič in Žiga Turk. Drugi temu področju niso posvečali zadostne pozornosti. Zato je bil Direktorat nemalokrat prepuščen samemu sebi. Politiko informacijske družbe in še zlasti elektronskih komunikacij so usmerjale interesne skupine prek strankarskih kanalov. 

Vodstvo Direktorata si že več kot eno leto prizadeva za preselitev s sedanjega Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport (MIZŠ) v drugi resor. Pobudo za preselitev so pograbile interesne skupine, povezane z informacijsko in telekomunikacijsko industrijo, in se obrnile na ministra, ki je tej industriji deklarativno in dejansko najbolj naklonjen.

Vse drugo je teklo kot po maslu. Ministrica Maja Makovec Brenčič se prenosu Direktorata ni upirala. Z informacijsko družbo, zlasti z elektronskimi komunikacijami, je imela težave, ki jih ni obvladovala. Ključnih problemov ji ni uspelo rešiti.

Spremembe zakona o vladi so bile med ministroma Makovec Brenčičevo in Koprivnikarjem usklajene in pripravljene brez kakršnekoli analize, posvetovanja ali strokovnega utemeljevanja razlogov za prenos direktorata. Pripravljene so bile na hitro in v tajnosti, brez temeljitega premisleka in širše razprave. Predlagala sta še, da DZ obravnava zakon po skrajšanem postopku, saj da gre za manj zahtevne spremembe in dopolnitve.

Ministra sta ubrala povsem napačen pristop, kar kaže na njuno nerazumevanje informacijske družbe in odsotnost politične vizije. Resda ima vsaka vlada pravico po svoje odločati o ministrstvih in njihovi organiziranosti. Toda prenos pristojnosti med ministrstvi, ker neko področje ne izpolnjuje pričakovanj, zahteva podrobnejšo analizo in utemeljitev. Problem morda ni v umestitvi, temveč v vodenju direktorata, ministrstva ali celo v načinu delovanja vlade.

Birokrati zagovarjajo rešitve, ki dokazano ne delujejo

Mednarodne primerjave kažejo, da ima Slovenija večje probleme s pristojnostmi na področju državne informatike kot pa na področju informacijske družbe.

Pred leti sem sodeloval v mednarodni skupini strokovnjakov, v kateri smo preučili dobre prakse delovanja vlad na področju informacijske družbe in e-uprave. Ker sta obe področji izrazito horizontalni, je za njuno uspešnost ključno sodelovanje med ministri, torej delovanje vlade. Prav tako pomembno je sodelovanje z različnimi deležniki v javni upravi in izven nje.

V sedanji vladi tega sodelovanja ni ali poteka le v ozkih krogih — bodisi znotraj vlade ali z deležniki. Zato selitev Direktorata za informacijsko družbo na MJU ni rešitev. Nasprotno, povzročila bi dodatne anomalije, ki bi dolgoročno negativno vplivale na obe področji. Morda bi kratkoročno izboljšali kakšen kazalnik, na katerega bi se osredotočili, dolgoročno pa bi se ponovila usoda polovičarskega uvajanje e-uprave po letu 2004. 

Ministra utemeljujeta, da je namen prenosa “koordinacija informacijskih virov, usklajeno vodenje politik informatizacije državne uprave in, širše, boljša izraba informacijske tehnologije od strežnikov do komunikacij in varnostnih sistemov.”

Utemeljevanje prenosa Direktorata, češ, informatika je pomembna, vse funkcije je treba skoncentrirati v sektorju za informatiko, je popolnoma zgrešeno. Gre za združevanje nezdružljivega in mešanje operativnega delovanja s politiko. Prenos Direktorata zato ni korak naprej, temveč nazaj. To ne prinaša rešitev, ampak ustvarja nove probleme.

Nam najbližja država, kjer se je ministrstvo za javno upravo operativno ukvarjalo z informatizacijo, je Makedonija, ki so ji svetovali slovenski upravni strokovnjaki. Makedonci so imeli ministrstvo za informacijsko družbo in upravo. Vendar se je izkazalo, da ministrstvo ne more uspešno in učinkovito izvajati operativnih nalog, ki so običajno v pristojnosti vladnih agencij. Problemi so nastajali tudi zaradi združevanja notranjih organizacijskih in zunanjih razvojnih pristojnosti, ker oboje pač ni združljivo. Sedanja makedonska vlada je ministrstvo v celoti ukinila, ustanovila samostojno agencijo za informatiko in druge pristojnosti prenesla na druga ministrstva.

Moč argumentov ali argument moči?

Vlada bi se morala ukvarjati z vprašanjem, zakaj se informacijska družba v Sloveniji prepočasi razvija in zakaj zaostajamo pri digitalni transformaciji javne uprave. Glavni vzroki niso v premajhnih naložbah v infrastrukturo ali v neustrezni umeščenosti direktoratov, temveč v odsotnosti vizije in vodenja. Vzpostavljene strukture in njihova sestava kažejo na odsotnost politične volje za digitalno transformacijo javne uprave. Podobno je na področju informacijske družbe. Od zunaj lahko le nemočno opazujemo, kako neuspešno in neučinkovito se oblikujejo in izvajajo politike. 

Ministrskemu zboru zato priporočam, da ustavi prenos direktorata z MIZŠ na MJU. Ministra nista strokovno utemeljila prenosa — in ga tudi ne moreta utemeljiti. Izkušnje drugih držav pritrjujejo argumentom proti prenosu. Utemeljitev MJU in MIZŠ ter skupni javni nastopi potrjujejo, da bi direktorat na MJU služil predvsem interesom državne uprave in da bi se denar, namenjen spodbujanju razvoja informacijske družbe, preusmeril v razvoj aplikacij za državni računalniški oblak. Druge države umeščajo informacijsko družbo v resorje, ki pokrivajo gospodarstvo, znanost in celo kulturo. Kjer imajo elektronske komunikacije ločene, so te lahko v infrastrukturnem resorju.

Umestitev Direktorata za informacijsko družbo je zato smiselno iskati v teh okvirih. Moral bi igrati večjo vlogo pri spodbujanju digitalnega gospodarstva, raziskav in inovacij, digitalnih znanj in veščin ter storitev in vsebin in si prizadevati za univerzalno dostopnost informacij in komunikacij. Neglede na umestitev Direktorata pa v Sloveniji za uspešnejši razvoj informacijske družbe potrebujemo predvsem večjo politično podporo področju in boljše sodelovanje vseh deležnikov.

Opomba: Tekst je bil prvotno objavljen na avtorjevem blogu Competitive Analysis & Foresight: Policy, Regulation and Strategy in Network Industries, Media and Technology v soboto, 7. maja, pod naslovom Bodo “birokrati” zavrli razvoj informacijske družbe?. Verzija na Fokuspokusu je editirana. Objavljeno s privoljenjem avtorja.